بررسی انواع برنامه ریزی طرح های جامع شهری

توضیحات

فصل اول مقدمات تحقیق

• مقدمه

     تفکر در خصوص تهیه طرح جامع برای شهر و بررسی ابعاد مختلف توسعه آتی آن از قدمت زیادی برخوردار نیست و واقعیت آن است که با هریک از تقسیم بندی های انجام گرفته در این خصوص مقایسه شود، مشخص می گردد که مدت زمان قابل تصور برای تفکر و تهیه طرح جامع شهری حداکثر دو قرن است که از اوایل قرن نوزدهم به بعد را شامل می شود. بنابراین شهرسازی نسبت به برخی علوم دیگر از عمر کوتاهی برخوردار است و خصوصاً در جریان تحولات انجام گرفته در طول دو سده اخیر نیز با نوساناتی مواجه بوده است که بعضاً دگرگون کننده برخی بنیانهای اساسی این علم شده است. بنا به همین سابقه، شهرسازی از نظریه پردازی صرف در باب مباحث اجتماعی، اقتصادی و یا ایده آل گرایی و تخیل پردازی شروع و قریب یک قرن با این شیوه تفکر تداوم می یابد  همه ساله صدها طرح جامع توسعه ای در شهرها و بسیار بیش از آن در کل کشور طراحی و اجرا می شود . این طرح ها در واقع نوعی مداخله ی توسعه ای نهادهای عمومی و خصوصی در محیط زندگی اجتماعی و طبیعی انسان ها به شمار می آیند . هر چند که طرح های جامع توسعه ای معمولا با نیت خیر به اجرا در می آیند و می توانند منافع بسیاری به همراه داشته باشند، اما نمی توان از آثار ناخواسته اجتماعی و احتمالا تخریبی آن ها چشم پوشی کرد . برای افزایش آثار مثبت این طرح ها بر منابع طبیعی و اجتماعات انسانی چاره ای جز ارزیابی تاثیر اجتماعی آن ها نداریم و قطعا توانا شدن مدیریت توسعه کشور در همه سطوح برای پیش برد ارزیابی تاثیر اجتماعی  طرح ها جامع ، عامل مهمی در تحقق امر توسعه پایدار می باشد.

بیان مسئله

• چگونگی انطباق طرحها با اهداف اجتماعی

• • • انطباق پیش بینی های جمعیتی

 بت جمعیت شهرها در پایان دوره طرح جامع حدود ۷۰ % پیش بینی ها با اشتباه فاحش مواجه بوده اند. بدین ترتیب که جمعیت شهر در پایان دوره طرح در محدوده ای از ۲۰% کمتر از پیش بینی تا حدود ۵۰ % بیشتر از پیش بینی ها بوده است.  ۱۵ % پیش بینی ها تقریبا  به تحقق پیوسته اند و ۱۵ % دیگر گر چه به وقوع پیوسته اند، ولی با توجه به اشتباه برآورد پیش بینی جمعیت در سال پایه (فروض مقدماتی) باید در زمره پیش بینی های نادرست قرار گیرند.

• چگونگی انطباق پیش بینی اقتصادی با آنچه که در عمل به وقوع پیوسته است

در این بخش نیز پیش بینی ها از واقعیت دور بوده اند، به شرح زیر:در بخش کشاورزی آنچه به وقوع پیوسته است از ده برابر کمتر تا ۵/۱ برابر بیشتر بوده است.در بخش صنعت ۷۵ % پیش بینی ها به این علت که آنچه که اتفاق افتاده بسیار کمتر بوده و ۲۵ % به عکس آن که آنچه واقع شده افزایش یافته، غلط بوده است.در بخش خدمات درست عکس این مطلب اتفاق افتاده است.در نتیجه می توان گفت که پیش بینی ها عمدا  به وقوع نپیوسته است.

• مقایسه نحوه گسترش پیشنهادی شهر با جهات گسترش واقع شده

بررسی های انجام شده نشان داد که در ۴۰ % نمونه ها، گسترش شهر در دیگر جهات – نه در جهات تعیین شده – صورت پذیرفته است. در ۲۰ % نمونه ها حدود نیمی از توسعه در جهات تعیین شده انجام شده است، و در ۴۰ % بقیه تا حدود زیادی، توسعه در جهت اهداف بوده ولی کاملا  آن را پوشش نداده است (بدین ترتیب که بخشی از داخل محدوده ساخته نشده و در بخشی از اراضی خارج محدوده ساخت و ساز انجام شده است).

• چگونگی تحقق استقرار عملکردهای خدماتی پیشنهادی

در ۶۰ % طرحها می توان گفت که تقریبا  هیچ یک از عملکردهای خدماتی حدودی این خدمات استقرار یافته اند.در ۲۰ % طرحها حد کمی از خدمات پیشنهادی مستقر شده و در ۲۰ % باقی تا حدودی این خدمات استقرار یافته اند.چگونگی تحقق تراکم های ساختمانیتقریبا  در هیچ یک از شهرها تراکم های ساختمانی پیشنهادی طرح ها جامع به وقوع نپیوسته است.مقایسه شبکه ارتباطی پیشنهادی و تحقق یافتهدر این مورد نیز نتایج حاکی از آن است که نه تنها شبکه پیشنهادی شکل نگرفته است، بلکه اغلب شبکه های احداثی نیز در مسیری به جز آنچه که طرح پیشنهاد نموده است، شکل گرفته است.

• چگونگی شکل گیری ساخت و بافت شهر

بدیهی است که با به وقوع پیوستن شبکه ارتباطی و استقرار عملکرد های خدماتی ساختار شهر نتواند شکل گیرد، تا آنجا که عملا  می توان برای درصد تحقق این بخش عدد صفر را پیشنهاد نمود.بنابراین، در مجموع مشاهده می شود که طرح ها جامع نتوانسته اند عملا  در جهت اهداف خود حرکت نمایند.بررسی علل عدم تحقق طرح های جامع از دیدگاه کالبدی و استنتاج نهایی به انجام چهار بخش دیگر طرح منوط خواهد شد که عبارتند از:دیدگاههای عمومی شهر و شهرسازی.نظام اجرایی طرحهای توسعه شهری.نظام برنامه ریزی توسعه شهری در ایران.عوامل زمینه ای مؤثر در برنامه ریزی توسعه شهری.

• علل عدم تحقق اهداف برنامه ریزی و طراحی شهری در ایران

نتایج بررسی طرحهای شهری در ایران نشانگر آن است که به طور عمده، عدم تحقق اهداف برنامه ریزی وطراحی شهری در ایران بر پنج محور عمده استوار است:یک – عدم امکان پیش بینی های صحیح (به ویژه در بخشهای اقتصادی و اجتماعی).دو – عدم توجه بر چگونگی تأمین مالی و بازتابهای اقتصادی طرح.سه – بی توجهی به نقش مردم و خواستهای آنها در شکل گیری طرح.چهار – عوامل کالبدی مؤثر (در عدم تحقق طرحهای شهری).پنج – برنامه ریزی غیر واقع گرا و صلب.

• امکان ناپذیری پیش بینی ها (به ویژه در بخشهای اقتصادی – اجتماعی) :

تجربه برنامه ریزی در جهان به طور اعم و در کشورهای سوسیالیستی به طور اخص به اثبات رسانده است که امکان پیش بینی های دراز مدت برای اجزاء متنوع حیات اجتماعی یک کشور وجود ندارد. نیاز به استفاده از میلیارد ها شاخص که امکان جمع آوری صحیح و به هنگام آنها – اگر نه غیر ممکن – بسیار مشکل است از یک سو و عدم توانایی (محاسباتی) حتی با پیشرفته ترین کامپیوترها – برای مدل سازی بهینه آنها از سوی دیگر و بالاخره حضور عوامل گوناگونی که به صورت اتفاقی یا حدوثی وجود خود را تحمیل می کنند به علاوه عوامل کیفی، باعث می شود که پیش بینی جامع و مانع برای دراز مدت ناممکن گردد.هنوز در علوم اقتصادی – اجتماعی یا انسانی و در نتیجه در برنامه ریزی فضایی، دستگاههای ریاضی و محاسباتی پیچیده ای که همچون نسبیت انیشتن بتواند کل و جزء، را با هم شناسایی کند به وجود نیامده است در عین حال در علوم اجتماعی نیز این  عدم قطعیت ، همچون فیزیک کوانتوم، وجود دارد که دقت بر روی شناخت یک وجه از موجودیت پدیده شناخت وجوه دیگر آن را غیرممکن می سازد. یعنی تمایل به پیش بینی تمام اجزاء حیات یک شهر برای مدتی طولانی، حتی الامکان پیش بینی های کلی برای آن را نیز از بین می برد.این اشکال روش شناسی در شرح خدمات   طرح های جامع   ایران وجود داشته است. در این شرح خدمات از مشاوران خواسته می شود که برای انبوهی از شاخص ها چون وضع تولید در بخشهای مختلف اقتصادی، انواع حرفه ها و خدمات لازم، گروه های شغلی، گروه های فعالیت اقتصادی، گروه های سنی، گروه های درآمدی، انواع درآمد و … پیش بینی دراز مدت داشته باشند و در نتیج مشاوران بعد از مطالعاتی تفصیلی در مورد وضع موجود شهرها در موارد ذکر شده، بدون نتیجه گیری به تهیه  نقشه   کاربری زمین با معیارهای کلاسیک شهرسازی و معمولا بر مبنای پیش بینی جمعیت می پردازند. اما علاوه بر این نقص در روش شناسی مسایل دیگری در عدم تحقق پیش بینی های اقتصادی یا جمعیتی شهرها، وجود دارد. تفاوتهای فاحشی در مورد پیش بینی ها چه از جنبه اقتصادی و چه جمعیتی وجود دارد و همان طور که خواهیم دید در بعضی از مواردی که این پیش بینی ها نزدیک به واقعیت از آب درآمده، در واقع اشتباهات محاسباتی موجب آن گشته است. البته در مواردی خاص پیش بینی های انجام گرفته به دلایلی که می تواند الگویی برای برنامه ریزی جامع صحیح شهری باشد، از صحت برخوردار بوده است.

• عدم توجه به چگونگی تأمین مالی و بازتاب های اقتصادی طرح

در برنامه ریزی شهری گذشته تصور می شد که پس از پیاده نمودن همه اهداف در برنامه ها و طرحها، کلیه سازمانهای ذیربط موظفند نسبت به انجام آنها همت گمارند. این نظر به سه عامل توجه نمی کرد:عامل اول : تناقض با روش تدوین بودجه نه در قوانین کشوری و نه در شکل تدوین بودجه، لزوم پیروی از مصوبات طرحهای شهری برای ارگانهای ذیربط در نظر گرفته شده است. در شکل رایج، بودجه ها به شکل بخشی تدوین می شوند و برنامه های مربوط به طرحهای جامع را (که برای سطوح تهیه شده اند) فقط در نقاطی قطع می نمایند. بنابراین بدیهی است که نخواهند توانست به آنها جامه عمل بپوشانند.عامل دوم : نیازهای مالی طرحدومین عاملی که در طرح ریزی شهری مشکل زاست، عدم نگرش به نیازهای مالی طرح است.عامل سوم : بازتابهای اقتصادی طرحتعیین محدوده اراضی قابل ساخت شهری و تخصیص این اراضی به کاربریهای مختلف تجاری – انتفاعی، تراکم ساختمانی بیش از حداقل و دسترسی به معابر، اضافه ارزشی برای اراضی ایجاد می نماید که به آن در اقتصاد بهره مالکانه یا رانت (Rent) می گویند. بدین ترتیب مالکین برخی از اراضی شهری، صاحب منفعتی می شوند که ناشی از موقعیت زمین شان در ارتباط با طرح های عمرانی شهری است و نه کار خودشان و در واقع سودی بادآورده به دست می آورند.

• اثرات کاهش ارزش اراضی واقع در کاربریهای خدماتی

عکس مطلب فوق هم صادق است. بدین ترتیب که برخی از اراضی به خدمات و یا معابر اختصاص می یابند و به علت عدم تطابق طرحهای شهرسازی با برنامه ها و بودجه های بخشی، سازمان مربوطه سالها قادر به تملک آنها نخواهد بود و مالک زمین دچار زیان خواهد شد. به علاوه بعد از این که زمان مربوطه نسبت به تملک زمین مربوطه اقدام می نماید با احتساب قیمتهای رسمی روبرو می گردد که نخواهد توانست زیان حاصله را جبران نماید. بنابراین نوعی بی عدالتی بارز اقتصادی در بخش طرحهای شهری نهفته است که گروهی از شهروندان را منتفع و گروهی را از هستی ساقط می نماید. البته این امر با مقاومت زمین داران روبرو شده و موجب احداثهای خلاف مقررات، اقدامات فشار برای تغییر عملکرد (به خصوص از طریق کمیسیون ماده ۵ )، اعمال نفوذ، اعمال قدرت و حتی گاهی فسادهای مالی می شود.عوامل یاد شده در جهت تقابل با زیانهای ناشی از قرار گرفتن اراضی در طرحهای شهری (غیرانتفاعی) گاهی منجر به مصوبات قانونی خاصی می شود که می تواند اساس طرحها را به هم ریزد. از جمله آنها می توان به قانون «تعیین وضعیت ملک واقع در طرحهای دولتی وشهرداریها – مصوب ۲۹ آبان ۱۳۶۷» اشاره نمود که می گوید:«کلیه ارگانها پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف ۱۸ ماه لازم است نسبت به انجام معامله قطعی پرداخت بهاء یا عوارض اقدام نمایند. در غیر این صورت مالکین املاک از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث، تجدید یا افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و غیره برخوردارند و در صورتی که زمانبندی طرح کمتر از ده سال باشد، مالک هنگام اخذ پروانه تعهد می نماید هر گاه زمان اجرای طرح قبل از ده سال شروع شود حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد (که عملا، پس از صدور مجوز و احداث بنای جدید، اجرای این بند غیر ممکن است).علاوه بر این با تثبیت کاربری، دست سازمانهای مختلف برای تأمین اراضی مورد نیاز از اراضی دیگری که دارای شرایط سهل تری برای تملک بوده است و مزایای مشابه اراضی در نظر گرفته شده را نیز دارا هستند، بسته خواهد بود.

• اثرات عدم توجه به مباحث اقتصادی در گسترش شهر

محدوده های شهری از مواردی است که به شدت از عدم توجه به مباحث اقتصادی لطمه دیده است.تقریبا  در تمامی شهرها محدوده های نهایی با محدوده طرح منطبق نیست. به طور متوسط ۳ تا ۲۰ درصد ساخت و ساز در خارج محدوده اتفاق افتاده و ۵ تا ۴۰ درصد اراضی در داخل محدوده ساخته نشده باقی مانده است.بررسی ها نشان می دهد که این مغایرت ها ضمنا  در هیچ یک از شهرها به علت اشتباه مطالعات و برنامه ها در انتخاب محدوده های شهری نبوده و در اغلب طرحها انتخاب جهات توسعه منطقی انجام شده است و علت اصلی این مغایرت ها ناشی از تنش های اقتصادی است که از نفس تعیین محدوده شهری نشأت می گیرد. بدین ترتیب که با تغیین محدوده، تمامی اراضی که داخل این حد می شوند، دارای اضافه ارزش می گردند و این اضافه ارزش باعث می شود که گروهی از شهروندان توان این که این گونه اراضی را از دست بدهند و اجبارا  به مناطق حاشیه ای شهر رانده شده و ساخت و سازهای خارج از محدوده را شکل دهند. در صورتی که اگر چنین اضافه ارزشی برای اراضی داخل محدوده ایجاد نمی شد، ساخت و سازها در همین مناطق شکل می گرفت. یعنی اگر محدوده ساخت و سازهای غیرمجاز، داخل محدوده قرار گرفته و اراضی داخل محدوده خارج آن واقع می شد، عکس این عمل اتفاق می افتاددر انگلستان برای حل این معضل بر اساس قوانین برنامه ریزی و توسعه (۱) قیمت اراضی از زمان انجام طرح ثابت نگه داشته می شود، بدین ترتیب که خسارت اراضی ای ک دچار کاهش قیمت شده، پرداخت و اضافه ارزش دیگر اراضی دریافت می شود.